石培华：各地如何创建全域旅游示范区？

　　各地如何创建全域旅游示范区？

　　——对“标准、思路、任务、举措”等的理解思考

　　 如何推进全域旅游发展，李金早局长《全域旅游大有可为》文章、国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》、《关于公布首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知》文件中，已进行系统科学论述和明确要求。本文从具体实施操作技术层面，谈谈对如何创建全域旅游示范区的几点思考。

　　 一、如何理解、测算和实现全域旅游示范区的标准？

　　 李局长《全域旅游大有可为》中提出，现阶段推进全域旅游，应至少体现五个鲜明特征、达到四项基本标准。国家旅游局首批创建“国家全域旅游示范区”名单通知文件提出系列具体标准。

　　 如何理解这些指标呢？笔者认为要以下几点应引起关注：

　　 1、李局长提出四项基本标准：旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平；建立旅游综合管理和执法体系；厕所革命及其他公共服务建设成效明显；建成旅游数据中心。国家旅游局创建文件中提出，率先实施“1+3”旅游综合管理和综合执法模式，旅游厕所建设率先达标，旅游数据中心率先建成的创建单位，国家旅游局将优先组织验收。通过验收的，正式列入“国家全域旅游示范区”名录。这些要求突出了创建中的改革创新方向、任务和重点，是基本准则。但各地的改革创新侧重点可以各有不同，推进的综合管理和综合执法，内容和方式也可以多种多样，实现的路径也可以因地制宜。例如建立旅游数据中心，从实际出发不一定当地独立建数据中心的模式，可以通过与大数据企业和专业机构合作，采取市场化机制构建新型的数据中心和采集体系。

　　 2、创建文件中要求对旅游业率先实现当地经济贡献率15%和新增就业贡献率20%。对于这些指标，需要引起关注的是，这里讲的是综合贡献，不是简单的旅游增加值占GDP的比重（直接贡献），综合贡献包括直接贡献、间接贡献和引致贡献，一般综合贡献比直接贡献要高出一倍甚至更多，因此提出的指标是15%。讲的就业指的是新增就业中，旅游业就业贡献率20%，也包括了直接就业、间接就业，而且旅游业就业增长高于其他产业。

　　 3、李局长提出的全域旅游的五个特征：在全域优化配置经济社会发展资源，充分发挥旅游带动作用；全域按景区标准统筹规划建设；构建全域大旅游综合协调管理体制；全域发挥旅游+功能，使旅游与其他相关产业深度融合、相融相盛，形成新的生产力和竞争力；全民共建共享全域旅游。实际上是全面系统的提出了创建全域旅游示范区需要系统推进的各方面工作要求。

　　 4、除了上述基本要求，在评价全域旅游示范区时，需要增加游客、当地居民及相关方等对全域旅游示范区的评价。

　　 5、在制定评价标准时，可以参考中国优秀旅游城市、旅游强县、最佳旅游城市等标准，进行简化和改造，对全域旅游示范区的旅游服务品质、安全、特色吸引力等各方面进行综合评价。

　　 二、创建全域旅游示范区应遵循什么指导思想和原则？

　　 关于推进全域要注意的事项，李局长在文章提出应避免陷入一些认识误区，实际上就提出了基本原则；其一，推进全域旅游并不是到处建景点景区、到处建宾馆酒店，恰恰相反，全域旅游更加关注景点景区、宾馆酒店等建设的系统性和规划布局的合理性。其二，推进全域旅游，并不是到处进行旅游开发。全域旅游是一种积极有效的开发性保护模式。其三，不是所有地区都有条件在近期实行全域旅游，全域旅游要分步推进，切不能搞运动，不能刮风。 其四，推进全域旅游要因地制宜，突出特色，不可简单复制、粗暴克隆。其五，全域旅游不可无序而为，一哄而起。

　　 为便于进一步深入理解，笔者将应注意的原则归纳为，推进全域旅游，需要处理好六个关系：一是处理好面与点（景区点与全域）的关系。既要全域统筹，也要注重景区景点建设，注重重点突破和极核带动，培育核心吸引物、开发丰富的旅游产品仍是全域旅游的基础。二是处理好政府与市场的关系。推进全域旅游，既要发挥党委政府的统筹推动，更要符合旅游消费需求、符合市场规律，全域旅游要创造更有吸引力的新旅游生活方式。三是处理好标准与特色的关系。全域旅游创建要达到一些共同的标准，特其吸引力、生命力和竞争力在于特色和个性。四是处理好开发与保护的关系。全域旅游注重建设，丰富产品和完善配套，更注重保护、注重整体环境优化。五是处理好硬件和软件的关系。既要重视基础设施、公共服务、生态环境等硬件的建设，还要重视社会环境、软服务等品质提升。六是处理好改革创新与系统提升的关系。既要突出改革创新和突破，也要注重系统提升和优化，全域旅游既是一个改革创新工程，也是一个系统优化工程。

　　 为此，笔者认为，科学有序推进全域旅游应遵循六个基本原则：一是“注重保护、集约开发”；二是“因地制宜、突出特色”；三是“市场引领、党政推动”；四是“以人为本、社会参与”；五是“以点带面、开放联动”；六是“整合资源，融合共享”。总体来说，推进全域旅游的指导思想是贯彻落实五大发展理念，抓住供给侧结构性改革和消费需求升级的历史性机遇，统筹推进。

　　 三、创建全域旅游示范区的主要方向和任务是什么？

　　 李局长的文章，对全域旅游创建的方向和任务提出了系统明确的要求，李局长的文章，重点突出改革创新、突出发展战略和模式转变，这是全域旅游改革创新的总要求。提出从景点旅游模式走向全域旅游模式，具体实现九大转变：一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。二是从门票经济向产业经济转变。三是从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。四是从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。五是从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。八是从部门行为向党政统筹推进转变。形成综合产业综合抓的局面。九是从仅是景点景区接待国际游客和狭窄的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。最终实现从小旅游格局向大旅游格局转变。

　　 国家旅游局首批创建“国家全域旅游示范区”名单的通知文件提出了系统任务，提出开展全域旅游示范区创建工作，要适应大众化旅游发展需要，切实加强旅游基础设施和公共服务体系建设，实现区域内旅游交通便捷、服务便利，旅游厕所数量充足、质量达标，旅游标识完备、公共信息完善；要满足多样化旅游发展要求，因地制宜、突出特色，大力推进旅游产品建设，构建多层次、特色化、中高端旅游产品体系；要坚持以人为本，促进开放共享，着力加强旅游环境秩序建设，实现全域景观化、景区内外环境一体化、市场秩序规范化、旅游服务精细化；要适应现代旅游综合产业、综合执法要求，加快旅游业管理体制和执法机制改革创新，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

　　 四、各地如何具体推进全域旅游创建相关基础工作？

　　 李局长文章提出，实施全域旅游是一项复杂系统工程，需要系统改革创新，从六个方面提出了重点工作：创新发展战略，改革管理体制；创新经济社会发展规划和旅游规划；改革评价体系；创新投融资体制机制；创新旅游业态；试点先行、示范引领。系统、全面的对推进全域旅游工作在国家层面进行了总体部署。

　　 各地具体如何推进全域旅游创建工作呢？提出以下建议：

　　 1、做好全域旅游的系统科学规划。从战略高度和综合角度，编制各地全域旅游示范区创建规划、实施方案、推进意见，有条件的地方制定地方标准。争取国家旅游局和指导支持，编写好这些操作性文件。编制的不仅是有针对性做好顶层设计，更是推进创建的路线路和施工图，明确分工，纳入地方党委政府考核。

　　 2、构建推动全域旅游的领导机制。国家全域旅游示范区创建工作，以申报的省、市（州）县人民政府为主体。推进全域旅游发展，要作为创建区域当地的总体战略来整体推进，加强党委政府的领导，需要主要领导推动方能取得成效。“一把手才能抓一把、才能实现一把抓”。把推进全域旅游作为新时期促进旅游业改革发展的重要突破口，切实加强对创建工作的统筹协调和督促指导。可依托各地的旅游发展领导小组、联席会议制度等领导机制，构建领导协调机制，在党委政府统筹领导下，制定创建工作方案，明确工作责任要求，形成推进全域旅游发展合力。

　　 3、着力深化全域旅游的改革创新。大力推进“多规合一”改革试点，把整个区域作为大景区来规划建设，确保全域旅游规划能真正落地实施，全面优化全域旅游环境。重点围绕适应旅游发展综合产业发展和综合执法需求，因地制宜推进旅游委、旅游功能区、旅游警察、工商旅游分局、旅游巡回法庭等综合管理综合执法的体制机制；抓住供给侧改革机遇，改革创新投融资模式，推进旅游基础设施和公共服务PPP等投融资模式改革创新。改革创新旅游体制，从旅游市场监管、旅游公共服务、旅游产业促进、扩大旅游开放、旅游管理体制和基础制度等推进综合改革。

　　 4、推进全域旅游公共服务体系建设。推进全域旅游发展，需要有硬件设施、基础条件的支撑。交通全域化、旅游厕所等公共服务设施全域覆盖，智慧旅游设施和服务全域覆盖等是全域旅游发展的基础条件。要结合供给侧改革，整合各种渠道资金，加强对全域旅游的交通、厕所等配置基础设施和旅游公共服务体系的建设，进一步推进旅游厕所革命。各地要根据实际需要，在3A级以上景区、重点乡村旅游区以及机场、车站、码头等建设旅游咨询中心。鼓励依托城市综合客运枢纽和道路客运站点建设布局合理、功能完善的游客集散中心。逐步实现重点旅游景区、旅游城市、旅游线路旅游咨询服务全覆盖。需要加快推进城市及国道、省道至A级景区连接道路建设。加强城市与景区之间交通设施建设和运输组织，加快实现从机场、车站、码头到主要景区公路交通无缝对接。加大景区和乡村旅游点停车位建设。创新旅游产品业态体系，大力推动旅游产品由观光型向度假休闲型转型升级。创新完善快行漫游的自驾车、自行车、自助游服务体系。

　　 5、改革创新全域旅游的统计评价。要根据全域旅游的特点，拓展统计测算范围，创新相关统计监测和评价体系；要按照旅游发展的新业态、新特点、新趋势设置评价指标；同时还需要充分利用大数据，与旅游电商企业合作，探索建立适应全域旅游特点的旅游服务质量评价体系，加强旅游综合效益评估考核。各地需要开展专题研究，与专业机构和企业合作，推进统计改革创新。

　　 6、推进全域旅游相关培训宣传。大力推进全域旅游，首先必须要变革观念，特别是领导干部的观念。有针对性的各市县委书记、分管县市副书记副市（县）长、旅游局长、相关部门负责人、重点旅游乡镇长、村长、重点旅游区负责人、旅游院校骨干、重点旅游企业负责人等进行全域旅游专题轮训。要树立全局谋划、全方位推进、全时空统筹、全要素配套、全产业联动、全社会参与的大旅游发展观，整合资源、统筹推进全域旅游。各部门要树立相互融合、一体推进的观念，相关工作要树立旅游理念。当地居民，也要从旁观者变成主人。相关旅游企业，也要根据全域旅游新特点，探索新的商业模式、盈利模式。推进全域旅游创建，还需要加大宣传，让全域旅游深入人心、全社会参与。

　　 7、做好因地制宜指导。各地要因地制宜，积极务实探索符合本地实际、突出本地特色的全域旅游的好经验、好做法。鼓励大胆创新、突出地域特色。各地情况千差万别，推进全域旅游的主体是地方党委政府，实际工作中要“百花齐放，百家争鸣”，积极探索符合本地实际的全域旅游的好经验、好做法。通过鼓励创建全域旅游示范区，探索不同模式，总结经验、分类指导。（中国旅游智库秘书长、委员；南开大学教授、博导：石培华）